Organisation(s) policière(s)

Publié par BD-SLL

Toute police agissant au sein d’un espace donné demande à être analysée dans trois de ses caractéristiques majeures : dans l’histoire politique du cadre national centralisé et/ou décentralisé au sein de laquelle elle s’enracine ; en tant qu’institution soumise aux multiples contrôles d’autres instances (politiques, judiciaires, citoyennes et pairs) en raison de la spécificité du pouvoir octroyé à ses agents : l’usage monopolisé de la force légitime ou bien « le mécanisme de distribution d’une force coercitive non négociable mis au service d’une compréhension intuitive des exigences d’une situation » (Bittner, 1980) ; et en tant qu’organisation administrative, civile et/ou militaire, qui met en œuvre différents mandats ou missions selon des modalités d’action qui lui sont propres.

S’il existe des modèles (patterns) de police bien différents les uns des autres dans des nations développées de niveau comparable, au-delà de leurs différences culturelles et de leur dé-différenciation d’avec l’État (Badie, Birnbaum, 1979), se pose immanquablement la question de savoir qui y détient réellement le pouvoir de police. À ce sujet, on observe une ample constellation de configurations possibles (Bayley, 1990) : des organisations dénommées « police » peuvent présenter des fonctions différentes selon les pays (polices administratives, polices judiciaires, polices parallèles…) ; des organisations différentes (polices militaires, polices civiles) peuvent accomplir des missions de police dans un même pays ; des services de police peuvent accomplir des tâches non policières (travail social), tandis que des tâches policières peuvent être accomplies par du personnel non policier (sécurité privée, Ocqueteau, 2004 ; neighborhood watch commitees, Rosenbaum, 1986).

C’est le poids de la longue histoire politique de chaque nation qui fait varier et explique le style des configurations rencontrées. Et si l’on a tort d’opposer de façon rigide un « modèle » continental latin (avec la France comme idéal-type) à un « modèle » décentralisé de common law et de policing by consent (Royaume-Uni), cette distinction reste néanmoins heuristique pour pouvoir évaluer l’impact réel de la production de la sûreté (security) dans chacune des aires nationales. Des polices plus ou moins professionnalisées agissent certes dans les « États de droit » où les règles du jeu des recrutements sont relativement transparentes (sélection des candidats par les concours et scolarités dédiées). Mais c’est leur policing (art de policer) qui diverge dans les différents modèles à cause de la manière dont on y conçoit la redevabilité (accountability) de l’action de leurs agents. À la différence d’une idéologie en vogue dans les années 1970 qui dénonçait une « armée de droit peuplée de mauvais juristes » (Gleizal, 1974) au vu de la médiocrité des compétences policières, on remarque plutôt aujourd’hui la persistance d’une différence dans la reddition des comptes des tâches accomplies au quotidien par des polices mieux averties de leurs droits et devoirs : les unes sont plutôt enclines à se tourner vers les hiérarchies administratives centrales (Intérieur, Défense), les autres plutôt vers les échelons de pouvoir décentralisés (maires et populations locales).

De cette mécanique différenciée de la redevabilité diffèrent à la fois les sources de la légitimité policière et la nature de sa politisation. Au sein des deux modèles, le rapport de l’organisation policière au politique se déduit soit d’une inférence de la police étatisée en étroite osmose avec l’équipe dirigeante qui sélectionne des élites de sensibilité identique aux siennes pour les placer au sommet de directions centrales, soit d’une inférence de la police communautaire plus en phase avec les attentes du pouvoir local. Les États tentent de réagir aux deux foyers des dérapages possibles de la politisation (sédition et corruption) en s’accommodant de systèmes de police duels ou univoques. À la différence des pays de tradition de common law où décentralisation, pouvoir judiciaire et emprise de l’habeas corpus s’imposent beaucoup plus fortement à la seule police civile, les systèmes centralisés romanistes présentent plus volontiers des structures policières duelles censées provoquer des contrepouvoirs internes pour diminuer leur influence sur le régime politique (France, Italie, Espagne).

Observons comment évolue l’ancestrale coexistence d’une Gendarmerie (militaire) et d’une police nationale (civile) pour assurer l’ordre public français - une coexistence souvent présentée comme un moyen aux mains du pouvoir central pour mieux lutter contre les foyers de subversion internes, en jouant de leurs différentes loyautés et de leurs rivalités. Aujourd’hui, les différences du modèle dualiste hérité de l’Ancien Régime puis de la Révolution de 1789, tendent à s’atténuer (Berlière, Lévy, 2011) : en effet, les deux grandes institutions régaliennes qui incarnent la force publique à la ville (Police nationale) ou à la campagne (Gendarmerie nationale) sont désormais considérées, en ce début de XXI^e siècle comme accomplissant des missions identiques et complémentaires plutôt que véritablement opposées. Une réforme de 2009 a entériné cette tendance irrésistible à la convergence en rattachant fonctionnellement les deux administrations sous l’autorité d’un seul ministère, l’Intérieur, tout en laissant à la Défense le soin de gérer les carrières militaires des gendarmes. Ce mouvement de rapprochement signifie que les grandes orientations relatives à la sécurité sont désormais considérées comme œuvrant à des défis identiques.

Police et Gendarmerie nationales, quand elles coexistent, sont confrontées à des défis similaires, depuis notamment que les États évaluent leur productivité sécuritaire selon des normes managériales importées de l’univers de la libre entreprise, en développant des outils de mesure communs : en sécurité des personnes, des biens et de l’information, on évalue le travail des brigades de la gendarmerie départementale comme celui des directions départementales de sécurité publique ; en maîtrise des flux migratoires et la lutte contre l’immigration clandestine, on évalue leurs parts respectives en polices aux frontières ; dans la lutte contre le crime organisé, les grandes délinquances et les trafics de stupéfiants, on évalue le travail des équipes, brigades et actions de recherches de la gendarmerie tout autant que celui des unités de police judiciaire pour la police ; dans le domaine du maintien de l’ordre public, autant les performances des Compagnies Républicaines de Sécurité que celles de la Gendarmerie mobile ; enfin, en protection du pays contre les menaces extérieures, intérieures et le terrorisme, on évalue la contribution de la direction centrale du renseignement intérieur et de la direction générale de la sécurité extérieure.

En dépit de la sophistication des organigrammes qui prédisposent à voir des administrations en miettes, aux sous-cultures spécifiques si cloisonnées qu’elles risquent à tout moment de générer des effets contre-productifs, on ne peut raisonnablement pas soutenir que l’organisation policière serait réductible à une anarchie organisée (Friedberg, 1997) dont l’ordre apparent cacherait le plus grand désordre. En effet, dans toutes les nations développées, l’organisation policière offre bel et bien des régularités de fonctionnement identiques, tant dans les structures sous-jacentes de l’action collective que dans les processus de régulation ou d’institutionnalisation. L’action collective à laquelle les acteurs de police sont confrontés dans leur métier, à titre principal ou accessoire, explicite ou secret (Laurent, 2009), se résume à trois missions transversales qui façonnent l’essentiel des identités : la police du sommeil (sécurité et paix publiques), la police criminelle (police judiciaire), et la police de souveraineté (renseignement et information) (Monjardet, Ocqueteau, 2004).

La première mission visant à assurer l’ordre quotidien local, autrement dit la tranquillité et la salubrité, a pour objectifs de dissuader les passages à l’acte et de prévenir les petits désordres dans l’espace public par le biais d’une bonne interconnaissance des îlotiers avec la population des lieux de leur contrôle et de leur surveillance. La seconde, longtemps considérée comme une auxiliaire de la justice chargée des basses besognes contre le crime par sa connaissance intime du « milieu », a progressivement autonomisé et scientificisé ses techniques d’enquête en étendant notablement le champ de ses compétences spécialisées (Lévy, 1987). Elle se déploie moins sur une aire géographique précise qu’elle ne se soucie d’adaptation de son fonctionnement en pôles et en réseaux (Bigo, 1996), en reproduisant la localisation des grandes délinquances qui débordent les frontières (Sheptycki, 2005) et en traquant les vecteurs/acteurs de vulnérabilités sur les réseaux virtuels (Leman-Langlois, 2008). La police de souveraineté, historiquement la plus ancienne (L’Heuillet, 2001 ; Napoli, 2003), trouve, quant à elle, son unité dans une égale dépendance à l’égard du Prince ou de l’État dont il lui revient d’assurer la protection et le conseil. Cette police (politique, au sens noble du terme) serait d’ailleurs la seule des missions dont on peut soutenir qu’elle incarnerait la « force publique », une force régalienne intrinsèquement assimilable à l’essence de l’État. En effet, elle assure et conforte la souveraineté dans le champ intérieur, regroupe des missions de contrôle des excès des populations sur le territoire national, informe le pouvoir sur les menaces extérieures et intérieures potentielles qui se trament, maintient l’ordre public par le contrôle et la contention des manifestations de masse en fluidifiant l’espace public pour pouvoir garantir, en période troublée, la continuité du fonctionnement de ses services. Son territoire d’exercice est donc la nation entière, et son organisation matérielle, en privilégiant mobilité et disponibilité de ses troupes,  se traduit par une capacité d’intervention massive et instantanée sur n’importe lequel de ses points. 

Monjardet (1996) a proposé une typologie restée sans égale pour rendre compte des implications dynamiques des trois grands modes de production de l’organisation policière d’ensemble, valable dans tous les pays de développement comparable.

Source : Dominique Monjardet, Ce que fait la police, sociologie de la force publique, Paris, La Découverte, 1996, p. 140.

Quand on différencie l’institution policière (l’usage de la force qui la distingue de beaucoup d’autres institutions) de son organisation empirique, c’est-à-dire des modalités concrètes d’investissement au travail de ses propres agents, on perçoit mieux les caractéristiques générales qui les apparentent à d’autres collectifs au travail comme dans l’armée, à l’école ou l’hôpital par exemple (Bernoux, 2009). La force de travail peut se décrire dans chacun de ces univers organisationnels de deux façons. De façon formelle dans ce que l’organisation est censée être, sous la forme d’organigrammes, de définitions de tâches, d’instances et de programmes, de règles et de procédures, de rapports et de bilans. Mais d’une façon informelle, tout autant. Tous ces collectifs fonctionnent autrement que ce qui est dit sur le papier : les organisations ne marchent que si leurs agents procèdent en permanence à des ajustements réciproques, jugent avec discernement les situations, saisissent des opportunités ou suspendent des contraintes, anticipent et corrigent leurs actions en situation de rationalité limitée. S’ils arrêtent de travailler en se livrant à une grève du zèle par exemple, toute l’organisation se trouve instantanément paralysée. L’organisation est avant tout le fruit d’un ensemble de micro ajustements et d’interprétations opportunes des règles permettant à ses membres de s’adapter à l’infinie variété des conjonctures, par-delà ou en-deçà des missions que leur assignent les organigrammes et les tableaux de bord en termes de rendements quantifiés. Les gardiens de la paix négocient informellement leur propre autorité dans la rue avec les contrevenants (Monjardet, 1994) ; ils mobilisent des savoir-faire empiriques et routinisés par la coutume, hérités de l’édification des anciens ou de pairs plutôt que par les savoirs scolaires (Tiévant, 2001) ; au sein des équipages urbains en civil ou en tenue ils mobilisent toute la gamme des savoirs formels et informels disponibles, armes physiques autant qu’intellectuelles pour ne pas perdre la face dans les cités sensibles (Boucher et alii, 2013) ; les cadres négocient téléphoniquement avec leurs homologues du parquet et de la préfecture la mise en œuvre pratique de la sécurité publique générale (Gatto, Thoenig, 1993).

Bref, à tous les étages de la hiérarchie de l’administration, les agents de police sont plus que tous autres fonctionnaires pris dans l’étau de la tension de la force et du droit. Et c’est dans ce domaine que la grammaire normative de l’organisation est la plus développée et la plus contraignante, beaucoup plus que dans n’importe quel autre univers non régalien. Mais contrairement au professionnalisme des CRS dans les techniques du maintien de l’ordre, les aléas des événements ordinaires dans l’espace public des gardiens de la paix exigent du sang-froid et du discernement constants, sans sombrer dans les pièges de la routine. La métaphore du chèque en gris « rédigé en des termes généraux et encaissé en opérations particulières dans une dissymétrie censée protéger à la fois l’émetteur et l’encaisseur » (Brodeur, 2003, 41) rend particulièrement bien compte de la tension vécue par le haut et par le bas.

Au niveau top down, les directions policières de la sécurité publique sont inévitablement confrontées au tabou d’un dilemme quasi insoluble entre la règle et la pratique (Reiner, 1991 ; Ocqueteau, 2006). Ou bien, elles choisissent d’ignorer l’informel et de diriger leurs services en ne faisant référence qu’aux règles explicites. Mais c’est au prix de voir les écarts se creuser, de se voir décrédibilisées, de voir se dégrader la qualité des relations collectives, se généraliser la rétention d’informations ou de voir les indicateurs d’activités manipulés (Matelly, Mouhanna, 2007). Ou bien, elles se donnent les moyens d’expliciter et d’assumer le fonctionnement réel de la machine à produire de la sécurité et d’en assumer les conséquences en termes d’involution des buts en couvrant les pratiques réelles du niveau bottom up plutôt que de les paralyser, au risque de menacer la légitimité de la pyramide des normes bureaucratiques verticales. Cette tension perpétuelle tend à se résoudre selon deux modalités d’action constantes : par le haut, en transformant le style des leaderships pour mieux susciter l’adhésion du collectif aux volontés des hiérarchies ; par le bas, en s’enrôlant dans une cohésion syndicale corporatiste pour résister à l’hostilité du monde environnant et à la pression des hiérarchies.

S’agissant du style du leadership, on cherche la bonne formule capable de susciter l’adhésion, et c’est dans la pratique judicieuse du leader autoritaire ou managérial qu’on espère voir se résoudre temporairement la tension entre la règle formelle et informelle au sein des services de police (Adlam, Villiers, 2003). On n’y parvient que si le leadership s’accompagne d’une pédagogie sachant détecter parmi les agents comment les normes déontologiques de soft law font l’objet des meilleures pratiques de discernement sur le terrain et aux guichets. La différence d’intériorisation des normes déontologiques ressortant du savoir-être constitue d’ailleurs une preuve de la pluralité des identités policières dans des contextes empiriquement comparables : certaines nations mettent plutôt l’accent sur les impératifs d’un « service public » égalitaire, quand d’autres les évaluent plutôt dans la mise à l’épreuve du « service rendu aux publics » entendus comme une diversité de communautés (Alain et alii, 2013).

S’agissant de la communauté policière au travail,  elle se ressoude et s’unit syndicalement face aux épreuves de l’adversité, qu’elles proviennent des mises en cause du public, des journalistes, des juges et des multiples contrôleurs (Vigouroux, 1996), mais surtout des dangers inhérents au métier. Et ce n’est pas la moindre des ironies de l’histoire de constater que les sous-officiers de la gendarmerie, astreints par tradition militaire à l’interdit du syndicalisme, demandent aujourd’hui en France à voir leur statut aligné sur le régime protecteur des libertés syndicales dont bénéficient leurs homologues policiers.

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